《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订）第24条：省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。

承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。

有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。

《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订）（以下简称新《行政处罚法》）于2021年7月15日起正式施行。此次修订进一步健全了行政处罚规则，增加了综合行政执法制度，推动解决多头执法、重复执法和执法力量分散等问题。而引发关注的亮点之一即新《行政处罚法》第24条，行政处罚权下放至乡镇人民政府和街道办事处，执法重心下移，这响应了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》的改革要求，但无疑是对现有执法权责和格局的突破，亦对基层治理能力提出了更高的要求。

本文拟对新《行政处罚法》修订后行政处罚权下放乡镇人民政府和街道办事处的改革进行整理分析，并初探对行政处罚权下沉在实践中的理解和把握。

我国原《行政处罚法》第20条规定，只有县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关拥有实施行政处罚的权利，乡镇人民政府和街道办事处不享有行政处罚权。然而在实践中，乡镇人民政府和街道办事处作为基层政府机关，是第一时间直接发现违法违规行为的行政主体，这就造成了实践中“看见的管不了，管得了的看不见”的问题。

为推进综合行政执法体制改革，解决基层执法实践难题，2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》指出，“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。”新《行政处罚法》通过之前，2020年7月3日、10月21日全国人大常委会先后两次公布征求意见的《行政处罚法》修订稿第23条均体现了这种改革理念。

也就是说，新《行政处罚法》赋予了乡镇人民政府和街道办事处一定范围内的行政处罚权，响应了行政执法权限和力量向基层延伸和下沉的改革要求，基层治理中的行政执法获得明确法律依据支撑。

根据新《行政处罚法》第24条规定，行政处罚权下放乡镇人民政府和街道办事处有三个条件，分别从权力下放的范围、承接主体条件、行政处罚权授权主体等三方面设置了限制。也就是说，行政执法权的下沉，在提高治理效率的同时，在实践初始阶段，更应本着谨慎原则，“成熟一批，下放一批”，而不致形成权力边界模糊、执法能力有限等因素带来的不利影响。

首先，行政处罚权下放的具体事项须符合“基层管理迫切需要的”的条件，即下放的行政处罚权应当符合基层治理的特点和需求，并非所有的行政处罚权都有必要授权乡镇人民政府和街道办事处行使。基层管理的迫切需要是与设置该权限所期望达成的治理目标紧密相连的，行政处罚权下放的具体事项的适当性直接影响到基层行政执法效果。

以城管执法权为例，《城市管理执行办法》第8条划分了城管执法的范围，包括住房城乡建设领域、环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。结合实际来看，从市政管理、城乡建设规划、辖区内工商问题等较为重大的事项，小到拆除违章、广告张贴、垃圾分类、无证摊贩等与居民日常生活相关联的琐事，其势必面临着所涉内容宽泛复杂、涉及领域众多的问题，而长期问题的积压，往往在执法过程中又形成了选择性执法、宽严无度、“一刀切”等严重影响治理效果的问题。

因此，行政处罚权下放前，授权主体、承接主体、执法主体均必须谨慎确定其范围、事项、程度。主要应从两方面把握：其一，是厘清基层政府权力范围及管理事项范围，根据不同领域的权力清单，严格区分职权范围；其二，由于每个乡镇人民政府和街道办事处辖区内面临的治理问题不一样，所以在确定具体事项落地时，更应充分对乡镇人民政府和街道办事处治理的实际需求进行调研、考察、听取基层意见，科学地将基层需求与行政处罚权归类、对应，以此划分并持续更新下放的权力清单，并将清单公示，保障基层治理的充分及透明，更能达到预防性效果。

其次，下放的行政处罚权应为乡镇人民政府和街道办事处“能够有效承接的”，乡镇人民政府和街道办事处获得行政处罚权的授权必须以其承接能力为前提，并非所有的行政处罚权都适合授权乡镇人民政府和街道办事处行使。基层组织的承接能力是指基层能够合理运用下放的行政处罚权的能力，包括基层的执法力量及执法经费是否充足、执法人员素质高低、执法程序是否符合规定、执法手段是否与职责相互匹配等方面。

行政制度的制定是为了实施并获得更好的治理成果，而基层组织作为行政处罚权下放的实施主体，其执法效果决定了行政处罚权下放的目标能否实现。由于各地区之间、不同的街道之间所面临的治理难题和困境不一，经济发展水平、财政状况及治理观念和能力都有所差别，不仅如此，乡镇人民政府和街道办事处为承接行政处罚权下放所能提供的综合机构和人员也是有限的。所以，从为满足执法需求的角度，街道可根据其财政状况整合执法队伍或扩充编制，更应提高执法能力。

再者，由乡镇政府、街道承接的行政处罚权来源于“县级人民政府部门的行政处罚权”，即行政处罚权的授权主体为县级人民政府部门，并非所有的行政处罚权都可以授权乡镇人民政府和街道办事处行使。另外，须关注的是，其方式为“授权”，与委托不同，授权的法律效果是使被授权方（即乡镇人民政府和街道办事处）成为独立的行政主体。

也就是说，当行政处罚权下放并由乡镇人民政府和街道办事处执法后，其将以自己的名义实施职权并对行为后果承担责任。若在执法过程中，发生执法对象对具体行政行为不服的，其将以乡镇人民政府、街道办事处作为行政复议的被申请人向其上级行政机关，即县级人民政府，提起行政复议，或以乡镇人民政府、街道办事处作为被告提起行政诉讼。因此，乡镇人民政府和街道办事处执法过程中，除应关注执法的内容和效率，始终应以合法性作为执法前提。

新《行政处罚法》的实施，使得乡镇人民政府和街道办事处可通过行使行政执法权实现其行政管理职责，但与此同时，如上所述，结合基层治理人员构成、治理环境、法治推进程度等现状来看，无论从对法律法规的理解把握上，还是对执法人员的能力要求上，执法权的“落地”势必面临着巨大的挑战。

改革前，行政处罚权长期以来都被收拢于县级以上人民政府部门，基层的执法力量薄弱，乡镇人民政府和街道办事处即使得到行政处罚权的赋权，能否有效行使并发挥其应有的效力仍是个未知数。与基层执法力量直接挂钩的是基层执法人员的数量与质量，而如上文提到的，从现状来看，基层的行政执法专业人员匮乏，执法能力水平与客观要求也存在一定差距。因此，为了更好地承接下放的行政处罚权，乡镇人民政府和街道办事处行使执法权最迫切的需求，即是能提高基层执法的综合水平。

如上所述，因为执法权的下沉，各乡镇人民政府和街道办事处可根据其财政能力和实际需求扩充执法队伍，但是若仅仅采取扩编形式极大可能导致人员冗余，反而违背改革的初衷。因此，长期来看，不仅应壮大队伍，更应多维度且持续地提高执法人员的专业节能及素质，以提高乡镇人民政府和街道办事处的综合执法能力。短期来看，在无法及时要求每个执法人员匹配执法要求的情况下，街道可考虑聘用或以其他方式合理借助第三方专业机构的力量，提供专业意见支持，在此过程中，带动自身人员执法能力的提高，形成良性互动。

权责统一，权力的获得也意味着承担了更多的责任。如上所述，基层行政机关被授权后，相关行政处罚权的行使所产生的后果也由基层行政机关自行承担。这就要求乡镇人民政府和街道办事处在承接下放的权力时，行使权力更加谨慎，严格遵守行政行为的程序要求，做到适用法律正确、内容合法、程序合法。从另一方面来说，乡镇人民政府和街道办事处也应更贯彻法治治理，厘清权利和责任的边界，逐步积累争议解决经验，依法有效行政。

总而言之，新《行政处罚法》对行政处罚权的下放，是行政执法体制改革的核心内容与实现国家治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手，亦是将行政执法变“整治”为“管理”、进而走向“治理”的重要支持。在执法权下沉的“落地”过程中，都应始终坚持“法治”，依法行政，整合执法力量和资源，以满足执法权下沉的要求，进而，真正发挥执法权下沉在市域社会治理中的作用。